解密三論之二：解密的內在動力和外在障礙

保密法及其實施條例對定密、解密權限進行了新的劃分，創設了定密責任人、定密授權制度，明確了定密、解密依據，完善了定密、解密程序，對規范定密、解密工作起到很好的推動作用。隨后，國家保密局出臺了《國家秘密定密管理暫行規定》，對定密、解密有關問題作了更為細化的規定，使得定密、解密的依據更加充分。

解密是一種國家行為，這決定了解密主體只能是國家公權力機關。當前，解密工作遭遇了發展瓶頸，部分機關單位長期存在著只定不解、重定輕解的現象，普遍反映不會解密、不敢解密，這說明了對解密工作不夠重視，定密責任人缺乏解密動力。

解密的內在動力

推動解密工作，關鍵在于充分發揮定密責任人的積極性，提升其解密動力。解密是一項復雜的系統工程，涉及面廣、關聯因素多。如果單純從行政效率的角度出發，視野可能較為狹窄，容易導致機關單位內生動力不足，對解密工作推動不力。如果僅站在保密管理的維度，單純研究解密方法，則可能把解密工作淪為簡單的技術操作。只有從權利維度出發，將解密工作放在整個法治政府和社會治理的大視角中考察，才具有國家治理變革的現實意義。

1.及時解密是防止泄密的最好手段。只要存在已經定密的載體，便會有泄密的風險，這是客觀規律，存在的僅是風險大小和保密管理完善與否的差別。事實上，最有效防止泄密的手段就是及時解密，這既是應對客觀形勢變化的有效方法，也是解決現實問題的應變對策。任何一個定密責任人如果能夠做到按時審查，定期解密，這既是對保密管理的最大支持，也是保密管理的有效手段。同時，解密是定密責任人解除自身壓力的最好方法，只有充分發揮這種壓力釋放效能，才能調動定密責任人的積極性，更好地體現“誰定密，誰解密，誰審查，誰確定”的原則。

2.及時解密是方便工作和提升效率的重要方式。涉密文件的管理和使用有許多特別要求，勢必造成管理成本較高，管理效率降低，給工作帶來不便。解密是資源管理的重要手段，能夠對總量固定的保密資源再次分配，改變資源固化、流動不暢的局面。如果在機關單位內部，定密責任人及時啟動解密程序，則能夠從根本上解決保密資源緊張的難題，合理分配資源，使資源在不同工作環節間有序流動。定密如同打開了水龍頭，解密則是關上水龍頭，開源和節流并舉，才能有效提升機關單位的保密工作效率。

3.及時解密是實現政府部門之間以及上下級間信息聯通的重要途徑。黨政部門之間、上下層級部門之間信息的聯通至關重要，為防止信息重疊，或者各部門、上下級間重復收集信息造成浪費，需要加強聯系，互聯互通。除了信息總量擴展意義上的相互分享外，信息傳遞的速度也是極其重要的變量。信息一旦涉密，往往可能成為部門間、上下級之間溝通的障礙，容易造成信息聯系遲滯，信息傳遞速度過慢的局面，對行政工作效率造成較大影響。因此，定密責任人的及時解密能夠有效緩解各部門間信息傳遞的梗阻，為各部門間和上下級之間的信息分享創造有利條件。

4.及時解密是實現法治政府發展目標的重要途徑。公民知情權與建立公開透明政府本是相互依存的。一方面，公民需要政府及時公開涉及公眾利益的政府信息，滿足自身的知情權和方便實際生活的需求，同時也是對政府行為進行監督的最有效手段。另一方面，政府也需要將公眾信息和政策決定及時解密，對公眾作出解釋說明，與其溝通，相互了解，為政策實施和履行職責創造更好的環境，取得較高的社會接受度，以便更有力地凝聚群力，落實政策。作為公權力部門的定密責任人，及時解密并公開能夠主動接受社會監督，對政府行為作出解釋，增強政府公信力。同時，公民政府信息公開申請的日益增多，也必將倒逼定密責任人進行解密審查，及時作出回應。

解密的外在障礙

在整個國家治理體系中，解密工作應當被放到更為重要的位置。當前有的機關單位不重視解密的原因有很多，有觀點認為是解密制度本身的原因，有觀點認為是當前保密工作的整體環境的原因，還有觀點認為是解密責任體系不夠嚴厲的原因。綜合考慮，我們認為，解密思維理念的落實是根本原因，體制機制滯后也是制約解密發展的重要因素。

1.定密責任人的畏難情緒。定密責任人的解密行為是一種思維活動，不可能與客觀實際完全一致，偶然出錯也是符合人類思維規律的，所以，如果在嚴格的程序規制和基本理念制約下仍然出現錯誤就應當被容忍。按照有關保密規定要求，定密責任人在解密審查中發生錯誤，造成泄密的，需要被追究相應的責任；與之相對的，雖然保密法及其實施條例都規定要定期審核、及時解密，但都未規定沒有及時解密將承擔何種責任。錯誤解密的危機猶如枷鎖套在了定密責任人的頭上，嚴重阻礙解密工作的推進。人的本性都具有趨利避害的特點，如果不及時解密須承擔的責任不清晰，但解密錯誤的懲罰卻很重，大多數人會選擇不解密。

2.解密標準和方法不統一。除了定密責任人主觀上的原因，客觀上解密的標準不統一、解密的方法不確定也成為阻礙解密工作發展的攔路虎。即使定密責任人鼓起勇氣開始解密工作，也會發現，如何解密是更為棘手的問題。保密法及其實施條例只規定了解密的基本程序和較為籠統的解密條件，十分原則和宏觀，實踐中很難拿捏，即使是保密行政管理部門中專門從事解密工作的人員，也難以對能否解密作出十分準確的判斷，在指導其他機關單位解密工作中經常遭遇困境。定密責任人往往只能將能否解密建立在猜測和估計的基礎上，隨意性和不可預測性很大，反而進一步造成定密責任人對解密后果缺乏預判，愈加不敢解密。

3.缺乏應有的倒逼機制。解密工作一直以來被視為保密工作最為神秘的活動之一，長期與社會公眾保持著基本的距離。按照現行的保密法規，社會公眾基本沒有途徑直接參與解密活動，甚至連解密結果都很難知曉。從社會治理方式轉變趨勢來看，社會倒逼機制往往是工作落實的有力推動力量。由于當前對不及時解密的監督機制還不夠完善，對定密責任人不及時解密還缺乏剛性紀律約束。正如美國引入解密委員會制度一樣，如果能夠建立通道讓社會民眾參與到解密范圍的劃定和監督活動中來，應該能對及時解密工作起到很好的推動效果。

（作者：張敬博）