推進國家秘密治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化�！痹谌�面深化改革這一新的歷史時期，保密工作需要進一步適應改革發展要求，通過加強國家秘密治理體系和治理能力建設，更好地維護國家秘密安全，保障改革開放和社會主義建設事業順利進行。

一、從國家治理體系和治理能力的高度認識保密工作

保密工作是維護國家安全和利益的基礎性、保障性工作，基本任務是維護國家秘密安全�！巴七M國家治理體系和治理能力現代化”戰略目標的提出，對保密工作具有發展方向上的指引意義，也對保密工作提出了新的更高要求。

一方面，要從國家治理體系和治理能力的高度，進一步認識保密工作的地位和作用。第一，保密工作是國家治理的重要任務。維護國家安全是國家治理的基本任務之一�，F代國家的安全，是涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全等多重內容的綜合安全、整體安全。國家秘密作為國家核心信息資源和重要戰略資源，存在和關聯于各個領域，沒有國家秘密安全，各領域安全不僅不完整、不充分，國家的綜合安全、整體安全也會受到極大削弱。保密工作為各領域安全和國家綜合安全、整體安全的實現提供了條件和保障，是國家治理的應有之義。第二，國家秘密治理體系是國家治理體系的重要組成部分。國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，涉及國家各個領域一整套密切聯系、相互協調的體制、機制和法律法規。保密工作圍繞國家秘密保護而展開，有關國家秘密保護的管理體制、運行機制、法律制度等構成了國家秘密治理體系，這一體系是整個國家制度體系的具體內容和組成部分。第三，保密能力是國家治理能力的重要體現。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。國家秘密治理體系的效能最終體現為維護國家秘密安全的能力，即保密能力。在信息化和網絡化高速發展、國家間綜合國力角逐日趨激烈的背景下，保密能力直接體現了一個國家對核心信息資源的管控水平，是維護國家信息安全的關鍵要素，也是衡量一個國家維護自身安全能力的重要標尺。

另一方面，要從推進國家秘密治理體系和治理能力現代化的方向，推動保密工作發展轉型。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，把中國特色社會主義各項制度優勢轉化為治理國家的效能。當前和今后一個時期，國家處在發展轉型的重要歷史階段，保密工作也在經歷深刻變化，正由傳統條件向信息化條件發展轉型。在國家治理的現代轉型過程中，如何實現保密工作的現代轉型，基本方向就是推進國家秘密治理體系和治理能力現代化。概括來講，就是要通過推進國家秘密保護的制度化、科學化、規范化，建立完善適應維護國家安全需要的國家秘密治理體系，整體提升保密能力，確保國家秘密安全。

二、以“治理”的理念和方式推動保密工作的現代轉型

作為黨的執政理念和國家發展方略，“推進治理體系和治理能力現代化”提出了“治理”這一核心理念�！爸卫怼迸c“管理”相對而言，兩者代表了權力運行的不同模式。相較而言，“治理”的權力主體和來源更為廣泛，權力運行方式更加多樣，權力邊界也更為拓展，體現了國家權力運用的新形態。以“治理”的理念和方式推動保密工作發展，對實現保密工作由傳統形態向現代形態轉型具有重要意義。

第一，“治理”更加強調“規則之治”，有利于進一步強化依法保密。黨管保密是保密工作的基本原則和保密管理體制的本質特征。堅持黨管保密，關鍵是貫徹落實黨的保密工作方針政策，這就需要依靠制度和法治進行轉化，需要依靠制度和法治來具體實現。因為制度帶有根本性、全局性、長期性、穩定性等特征，法治是治國理政的基本方式。實現國家秘密的有效治理，只有靠制度辦事，遵循法治方式，才能建立國家秘密治理的長效機制，實現國家秘密的長治久安。

第二，“治理”更加強調“系統之治”，有利于形成國家秘密共同治理的格局。國家秘密從來不是孤立存在于個別領域，而是遍及國家政治、經濟、軍事、科技、外交等各個方面。因此，國家秘密的有效治理，既需要專門機關的統一指導監督，也需要涉及國家秘密的機關單位切實履行保密管理職責。目前，保密行政管理部門和機關單位作為管理國家秘密的兩類法定主體，作用發揮不平衡、不協調的情況非常突出，保密行政管理部門監管職責繁重與機關單位履責不足成為基本矛盾。以“治理”的理念和方式做好保密工作，有助于進一步強化機關單位的主體責任，發揮機關單位主體作用，推進國家秘密由過于依賴專門機關的單一化治理格局，向專門機關和涉密機關單位共同治理的格局轉變。

第三，“治理”更加注重“多元之治”，有利于促進多元主體參與國家秘密治理。“治理”強調不同性質主體在權力運行中的積極作用。國家秘密管控權力由國家授權法定主體行使，在國家權力體系內運行。但隨著市場經濟和改革的深入發展，國家秘密的體制內管理格局已經突破，非國有企業、社會中介組織等市場主體進入涉密領域、從事涉密活動，實際上獲得了國家秘密的管理權力。在保密工作中強調“治理”，有利于順應經濟社會發展的客觀需要，承認體制外主體參與國家秘密管理的合法性和正當性，使體制外的一些主體成為維護國家秘密安全的重要力量，也為指導、規范和監督這些主體參與國家秘密治理提供了方式和途徑，有利于確保延伸至市場領域國家秘密鏈條的安全。

第四，“治理”更加注重“開放之治”，有利于劃定國家秘密底線，推進政府信息公開和公民知情權的實現�！爸卫怼睆娬{國家權力運行的開放透明。國家秘密應當是“秘密”的，但不意味著國家秘密管控權力不能在陽光下運行。信息時代的到來和國家民主政治的持續推進，使信息公開與保密之間出現一定程度的緊張關系，集中體現為公民知情權與政府信息公開之間的矛盾。推進保密工作向“治理”方式轉變，意味著法定授權機關在劃定國家秘密范圍時，應當關照公民知悉國家信息的合法需要，接受公民對國家秘密信息控制權力的監督，防止以“國家秘密”名義掩蓋和拒絕應當公開的國家信息。從而通過國家秘密的準確劃定為政府信息公開提供一條底線，有助于化解保密和公開之間的矛盾沖突。

三、加快推進國家秘密治理體系和治理能力建設

以1997年中央發布加強保密工作的決定為時間標志，經過將近20年的努力，我國保密工作已經有了長足發展，保密法規體系基本完備，保密管理體系初步形成，保密能力也有了很大提升，但客觀地來看，保密工作仍處在由傳統治理模式向現代治理模式轉型的時期，距離治理現代化的要求和維護總體國家安全的需求還有相當距離，需要進一步加快國家秘密治理體系和治理能力建設。

第一，在治理主體方面，以建立完整的保密行政管理部門體系為核心，改革完善保密工作體制機制。保密部門“一個機構、兩塊牌子”的名實問題，是國家秘密治理的深層瓶頸問題。解決這一問題，關鍵是確立各級（主要是地方）保密部門作為行政管理主體的法定地位，確保與履行法定行政職責需要相適應的人、財、物權的獨立，建立從中央到地方完整的保密行政管理部門體系。同時，進一步發揮“黨管保密”的組織整合優勢，完善保密委員會、保密行政管理部門、保密工作機構三級管理體制，加強統籌機制建設，解決好條線分割、條塊分割的問題，強化職責歸屬，發揮各主體作用，形成內部協調的工作機制。

第二，在治理對象方面，深化監管體系建設，實現國家秘密全領域監管。目前，保密工作已基本覆蓋涉及國家秘密的對象領域，需要進一步加強和深化體系化的管理。一是國家秘密基礎信息體系。對國家秘密事項、涉密人員、涉密載體、涉密網絡等基本涉密要素的統計分析體系，為國家秘密治理提供基礎信息，為頂層政策設計提供決策依據。二是涉密人員管理體系。以涉密崗位設置為基準，進一步限縮涉密人員范圍，建立涉密人員分級確定、分類管理體系。三是網絡管理體系。以防泄密反竊密高技術抗衡為立足點，健全完善覆蓋涉密網絡、公共信息網絡、內部辦公網絡以及新興網絡社交媒體的保密監管體系。四是涉密載體管理體系。著眼于涉密載體數量最小化，建立對各類傳統和新型涉密載體的管控體系，確保對國家秘密的全流程管理。五是資質單位管理體系。根據涉密領域開放的實際需要和程度，采取統一政策和標準，將各類參與涉密活動、承擔涉密任務的市場主體納入監管體系，確保體制外國家秘密保護鏈條的完整有效。

第三，在治理格局方面，適應治理對象的發展變化，進一步完善保密工作體系。工作體系建設是推進國家秘密治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。目前，保密教育培訓體系、政策法規體系、監督檢查體系、科技支撐體系、服務保障體系等體系已具雛形，奠定了保密工作體系的基本格局。但各個體系自身的完整性、規范性，以及整個工作體系內部的統一性、協調性、平衡性還存在相當多的問題，需要不斷改善和優化。

第四，在治理方式方面，進一步推進法治化、專業化的治理。改變過去過分倚重政策指導、行政命令的治理方式，更加注重和依靠法治治理國家秘密，包括以法治方式調整國家秘密管控權力，規范保密管理行為，監督保密法定責任落實等。在此基礎上，強調保密工作作為一門科學的意義，以專業化的理念和方式治理國家秘密，把專門知識，專業人員，專門機關作為開展保密工作的基本條件。此外，加強源頭治理、基層治理和綜合治理，也是國家秘密治理的重要方式，需要綜合運用，促進國家秘密治理新格局的形成。

（原載于《保密工作》2015年第4期）