規范審批 嚴格管理  確保國家秘密載體出境安全

2017年6月，國家保密局、外交部、海關總署聯合印發了《國家秘密載體出境保密管理規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》是在修訂《關于禁止郵寄或非法攜運國家秘密文件、資料和其他物品出境的規定》（以下簡稱原規定）的基礎上，重新制定出臺的一項重要保密管理制度。《規定》明確了國家秘密載體的出境渠道，取消了國家秘密載體出境《許可證》制度，調整了國家秘密載體出境的審查批準權限，并對國家秘密載體境外保管、使用、銷毀等環節提出了具體要求。

一、《規定》的制定背景

國家秘密載體出境保密管理是保密工作的一項重要內容。隨著“一帶一路”倡議的實施，我國對外交往與合作的形式、方式和領域不斷拓展，與境外的政治經濟交往、科技文化交流等日益頻繁，機關、單位因工作需要攜帶、傳遞國家秘密載體至境外的情況逐漸增多，迫切需要健全完善相關制度規定。

一是細化保密法及其實施條例原則規定的需要。保密法第二十五條、保密法實施條例第二十一條對涉密載體出境作出原則規定，確立了主管部門批準制度，要求按照國家保密規定辦理有關批準和攜帶手續，這些原則規定需要通過具體規定予以落實和細化，為開展涉密載體出境保密管理工作提供制度依據。2016年，中央保密委員會對此作出工作部署，明確要求修訂涉密載體出境的保密法配套法規規章。

二是落實國務院行政審批改革有關要求的需要。2013年，國務院開展行政審批事項清理，國家保密局認真落實有關工作部署，依據新修訂保密法及其實施條例，對保密行政管理部門行政審批項目進行了清理，明確“核準攜運涉密載體出境”屬于機關、單位內部保密管理事項，不再作為保密行政管理部門的行政審批事項。為落實國務院審批改革要求，需要對原規定作出較大修改，制訂新的《規定》。

三是適應新形勢新任務的需要。《規定》印發前，原規定及其工作辦法是涉密載體出境保密管理的主要依據，分別制定于1994年和1995年，迄今超過20年，有關保密管理工作的背景、環境和要求已發生很大變化，內容已明顯滯后，一些概念、表述與新修訂保密法不相一致甚至存在矛盾，與當前形勢和任務不相適應，難以滿足進一步加強涉密載體出境管控需要，亟需制定新的《規定》。

二、《規定》的制定過程和主要考慮

2015年，國家保密局啟動《規定》起草工作，開展了全國性調研，召開了部分中央國家機關和中央企業座談會，在此基礎上形成了征求意見稿，送各省（區、市）及新疆生產建設兵團保密局、中央國家機關各部委保密辦、解放軍保密辦、各人民團體保密辦征求意見。2016年，在全面梳理匯總各地區各部門意見建議的基礎上，對《規定》進行修改完善，經局長辦公會議審議并原則通過。2017年，在進一步征求外交部、海關總署意見基礎上，形成修訂后的《規定》，并于6月30日印發。

《規定》起草過程中，重點把握了以下幾個問題：

一是嚴格限制出境方式，確保國家秘密載體出境的安全可控。《規定》明確外交信使傳遞是涉密載體出境的法定方式，不再允許個人攜運涉密載體出境，主要基于以下考慮：

1.外交信使方式具有可靠的保密性和安全性，是傳遞國家秘密載體出入境的主要渠道。其安全性和保密性主要體現在：外交信使具有公認的國際法地位，不可侵犯，在通過接受國或第三國海關時，免于檢查，所攜帶外交郵袋不得開拆或扣留。通過外交信使渠道傳遞國家秘密載體出入境，是目前世界各主要國家的通行做法。

2.個人攜運方式存在嚴重泄密風險隱患，難以確保國家秘密安全可控。按照各國進出境法律的一般規定，非外交人員進出境都應當接受海關等執法機關檢查。非外交人員攜帶國家秘密載體進出境，有關人員和載體都不享有國際法的豁免保護權，無論是隨身攜帶還是隨機托運，都可能因接受有關國家海關查驗而導致國家秘密載體失去控制，造成國家秘密泄露。

3.個人攜運方式在實踐中作用并不明顯，可以為外交信使渠道替代。根據調研掌握的情況，近年來，保密行政管理部門和保密工作機構批準個人攜運國家秘密載體出境的情況極少，一方面是由于個人攜運國家秘密載體出境的現實需要不是很迫切，而且要承擔一定的安全保密風險；另一方面是由于現行攜運審批手續繁瑣，且監管手段有限，難以杜絕擅自攜運出境的情況。因此，在規范國家秘密出境管理時，必須充分利用和發揮外交信使渠道，建立統一的國家秘密載體境內外傳遞管理機制。目前，我國與世界上絕大多數國家和地區建立了外交關系，外交信使渠道可以滿足工作所需。對于情況緊急的，可以采取密碼電報及時傳遞國家秘密信息。

二是調整規范批準權限，落實國務院行政審批改革精神。根據國務院行政審批項目清理要求，“攜運涉密載體出境的單位和人員核準”屬于機關、單位內部管理事項，1994年印發的《關于禁止郵寄或非法攜運國家秘密文件、資料和其他物品出境的規定》有關出境審批規定不能繼續適用。對此，《規定》明確了以下3點內容：

1.賦予有關業務主管部門批準權限。機關、單位涉密載體需出境的，根據工作指導關系或者管理職權，由中央國家機關和省（區、市）有關業務主管部門兩類主體批準。

2.取消載體出境《許可證》制度。機關、單位按照內部行政管理的一般程序申請涉密載體出境。有關主管部門同意出境的，出具批準的書面文件即可，不需要再核發《許可證》。

3.明確保密行政管理部門批準情形。核準涉密載體出境不再作為保密行政管理部門的行政審批事項，但在業務主管部門不明確的情況下，機關、單位可以向國家或者所在地省（區、市）保密行政管理部門提出申請。

三是充分考慮實際工作需要，強化《規定》的操作性和可行性。在充分調研的基礎上，《規定》根據各地區各部門實際工作需要，對原規定作出調整，盡可能細化管理要求，對一些操作性問題予以明確。

1.關于絕密級載體出境。根據原規定，機關、單位只允許攜帶、傳遞機密級、秘密級載體出境。但在實踐中，完全禁止絕密級載體出境難以滿足工作需要。比如，外交密鑰屬于絕密級國家秘密載體，必須通過外交信使傳遞至境外，才能確保駐外使（領）館與國內的安全通訊。因此，《規定》取消了國家秘密載體出境的密級限制，但對絕密級載體的審批權限和管理措施提出了更嚴格的要求。

2.關于自行攜運國家秘密載體出境。《規定》要求國家秘密載體應當通過外交信使攜運，但考慮到實際工作中的特殊需要，《規定》明確了2種例外情形：一是黨和國家領導同志出訪或者執行國家重要外交任務的外交團組出訪，有關隨員攜帶涉密載體是工作必需，如只有外交信使渠道傳遞，難以滿足實際需求；二是考慮到國家安全工作的特殊性，經嚴格履行批準手續后，國家安全機關工作人員可以自行攜運、傳遞國家秘密載體出境。

三、《規定》主要內容

《規定》共23條，主要內容包括：

1.規定國家秘密載體出境的基本方式。為確保涉密載體出境的安全保密，杜絕可能的泄密風險，規定機關、單位涉密載體出境應當通過外交信使（含臨時信使）攜帶、傳遞。

2.明確禁止性規定。嚴禁通過郵寄、托運等無保密措施的渠道傳遞國家秘密載體出境；除2類特殊情形外，嚴禁個人攜運國家秘密載體出境。

3.細化審查批準制度。規定中央國家機關、中央管理企業國家秘密載體出境，由本機關、本單位批準。地方各級機關、單位國家秘密載體出境，由所在地省（區、市）有關業務主管部門審查批準；業務主管部門不明確的，由所在地省（區、市）保密行政管理部門審查批準。同時，規定了機關、單位申報材料和主管部門審批程序、時限等要求。

4.嚴格絕密級國家秘密載體出境審批。上收絕密級國家秘密載體出境的審批權限，規定只能由中央有關業務主管部門審查批準；業務主管部門不明確的，由國家保密行政管理部門審查批準。

5.明確了外交、海關、保密行政管理部門的職責。規定外交信使（含臨時信使）應當采取相應的攜運方式和保密措施，確保國家秘密載體攜運過程安全保密；海關在進出境活動監管中發現非法攜帶、傳遞國家秘密載體的，應當依法處理；保密行政管理部門對非法攜帶、傳遞國家秘密載體出境的線索，應當依法及時調查，或者組織、督促有關機關、單位調查處理。

6.設置了特殊條款。規定涉及國家秘密的密碼載體和密碼設備出境的保密管理，按照密碼管理有關規定執行；攜帶、傳遞國家秘密載體至香港、澳門和臺灣地區的保密管理辦法，由國家有關主管部門會同國家保密行政管理部門另行制定。

四、《規定》執行中應當注意的問題

一是應當堅持工作需要原則。與境內的安全保密環境相比，國家秘密載體在境外攜帶、使用、保管各環節面臨的不可控因素多，泄密風險大，一旦泄露很難采取補救措施。因此，機關、單位在境內外之間傳遞國家秘密信息應當主要通過密碼電報等方式，在能夠滿足工作需要的前提下，盡量避免國家秘密載體出境的情況，最大限度地減少泄密風險。

二是要嚴格規范審批。雖然核準國家秘密載體出境調整為內部管理事項，但事關國家秘密安全，機關、單位必須審慎對待、嚴格報批；有關主管部門也應當嚴格履行審查職責，認真研究國家秘密載體出境的必要性、可能存在的風險隱患及擬采取的保密措施等情況，權衡利弊、綜合考量后，作出批準或者不予批準的書面決定。

三是要全面落實管理要求。《規定》除了對國家秘密載體出境審批程序作出規范外，還對國家秘密載體在境外的存放保管、攜帶外出、使用銷毀等環節提出了具體管理要求，機關、單位應當嚴格按要求采取相應的保密管理措施，認真落實各個環節的保密管理責任，確保國家秘密安全。

 

（ 原載于《保密工作》2017年第8期）