讓陽光照亮黨務
——解讀《中國共產黨黨務公開條例（試行）》的主旨要義

2017年12月25日，黨中央公開發布《中國共產黨黨務公開條例（試行）》（以下簡稱《條例》）。《條例》共5章27條，規定了黨務公開的目的和原則、領導體制和工作機制、內容和范圍、程序和方式、監督和追責等基本內容，標志著黨務公開工作由此全面走上制度化、規范化、程序化軌道。

什么是黨務公開

《條例》第二條規定：“本條例所稱黨務公開，是指黨的組織將其實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務，按規定在黨內或者向黨外公開。”根據這個定義，結合《條例》其他相關條款，準確理解“黨務公開”含義，需把握好“黨務”和“公開”這兩個關鍵詞。

一個關鍵詞是“黨務”——黨務的范圍是全景式的，但又不是無所不包。《條例》將“黨務”范圍確定為黨的組織實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務，這就實現了對黨組織工作和活動的全覆蓋。一類是黨的領導事務。我們是執政黨，是中國特色社會主義的堅強領導核心，東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。黨的領導事務深刻影響黨員群眾切身利益，事關經濟社會發展，將其納入黨務范圍是理所當然的。另一類是黨的建設事務。打鐵必須自身硬。黨組織加強自身建設方面的所有事務，包括政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設以及制度建設等，都屬于黨務范疇。

關于“黨務”的范圍，有兩點需要說明。

第一點，《條例》將“黨務”界定為黨的領導和黨的建設兩類黨務，這是針對全黨而言的，不能簡單理解為每個黨組織都二者兼具。比如，就黨委工作部門履行職能而言，有的側重于實施黨的領導活動，比如政法委、統戰部以及改革辦、國安辦、外辦等各類黨委常設議事協調機構辦公室，它們專司服務黨委領導某一方面經濟社會發展事務；有的側重于加強黨的建設工作，比如紀委機關、直屬機關工委、黨校、黨史辦等；有的則是兼而有之，比如組織部、宣傳部等，既承擔黨管干部、黨管人才、黨管意識等黨的領導方面工作，又承擔黨的組織建設、黨的思想建設等黨的建設工作。

第二點，《條例》確定的“黨務”范圍是全景式的，覆蓋黨的領導和黨的建設各個方面，但也不能因此認為凡是同黨組織有關的事務皆為黨務。比如，黨組織以民事主體身份開展的相關活動，包括簽訂民事合同、涉及的民事糾紛等不屬于黨務。又如，黨組織以行政相對人身份開展的相關活動，包括對應財政管理相對人身份的“三公”經費情況，對應機關事務管理相對人身份的辦公用房、公務用車情況等，這些屬于政務信息而非黨務信息。

另一個關鍵詞是“公開”——公開的口徑是全方位的，但不同事務的公開程度有深有淺、范圍有大有小。一方面，就黨務公開深度而言，由淺到深分為3檔：第一檔是事后的結果公開，主要滿足的是黨員群眾對黨務信息“知”的需求；第二檔是事中的過程透明，讓黨員群眾在“場外”同步看到或者走進“場內”旁聽黨組織的議事決策活動，但只能聽不能說；第三檔是事中的過程開放，讓黨員群眾參與進來、表達意見，既聽又說。

另一方面，就黨務公開廣度而言，《條例》第八條規定，黨的組織應當根據黨務與黨員和群眾的關聯程度合理確定公開范圍。所謂“關聯程度”，是指黨員和群眾的權益與特定黨務之間的利害相關性。根據關聯程度強弱，《條例》畫出4個由大到小的同心圓。第一個圓最大：黨領導經濟社會發展、涉及人民群眾生產生活的黨務，向社會公開。比如，黨的全國代表大會、中央全會、中央政治局作出的領導經濟社會發展的重大決策部署，適合向社會公開。第二個圓次之：涉及黨的建設重大問題或者黨員義務權利，需要全體黨員普遍知悉和遵守執行的黨務，在全黨公開。比如中央制定出臺的黨內法規，以公開為原則，以不公開為例外。第三個圓再次之：各地區、各部門、各單位的黨務，在本地區、本部門、本單位公開。比如，在本單位公示干部選拔任用事項屬于此種情形。第四個圓最小：涉及特定黨的組織、黨員和群眾切身利益的黨務，對特定黨的組織、黨員和群眾公開。比如，針對某黨員處理處分的公開就屬于此種情形。

應當公開哪些黨務

考慮到各類各級黨組織職責任務差異很大，公開的內容也差別明顯，因此，《條例》采用統分結合方式，從一般到特別、從原則到具體，按照“總規定—共性規定—個性規定—目錄規定”4個層次作出規定。

第一個層次是作出“總規定”，確定公開內容的總盤子。這主要見之于《條例》第二條，規定黨的組織公開的黨務包括黨的組織實施黨的領導活動、加強黨的建設工作兩類事務。這條原則性規定是管總的，廓清了黨務公開的外延，圈定了黨務公開的范圍，據此將黨務與政務、廠務、村（居）務等區分開來。

第二個層次是作出“共性規定”，提取各級各類黨的組織公開內容的最大公約數。這主要見之于《條例》第七條，從一正一反兩個方向作出規定。一方面，《條例》從正面列舉了所有黨組織一般都應當公開的4項基本內容：一是貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略情況；二是領導經濟社會發展情況；三是落實全面從嚴治黨責任、加強黨的建設情況；四是黨的組織的職能配置、機構設置情況。另一方面，《條例》對不得公開或者不宜公開的內容列出負面清單，主要有兩類：一類是依法依規不得公開的涉密事項，凡涉及黨和國家秘密的事項，都不得違法違規公開，要防止和避免因黨務公開危及政治安全特別是政權安全、制度安全，以及經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全和國民安全；另一類是依照有關規定不宜公開的事項，凡按照黨的紀律要求或者國家法律規定不宜公開的事項，黨組織不得違反規定將其公開。

從一正一反兩個清單來看，實行黨務公開，顯然不是說所有黨務都要公開，該公開的一定公開，不該公開的決不能公開。從公開與否角度來看，我們可以將黨務一分為三：第一類是適合公開的內容；第二類是涉密不得公開的內容，按照定密最小化原則確定其密級和保密期限并嚴格控制知悉范圍；第三類是介于前兩類之間的“灰色地帶”。黨務的公開與保密二者不是簡單的非黑即白關系，黨組織工作中大量未定密的信息，比如內部規定、內部會議、工作內容、工作安排、工作資料以及掌握的商業秘密和個人隱私情況等，按照有關法律規定和黨的工作紀律要求，這些內容都不宜公開。

第三個層次是有針對性作出“個性規定”，為各類各級黨的組織量身定制公開內容清單。《條例》第九至十三條依次對黨的中央組織、地方組織、基層組織、紀檢機關以及工作機關、黨組等其他黨組織應當公開的內容作出規定。需要指出的是，《條例》對黨的中央組織公開的重大事項作出明確規定，這是一個重大制度創新，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央自我規范、以上率下的領導風范。

第四個層次是作出“目錄規定”，要求所有黨的組織都編制自身黨務公開目錄。《條例》第十四條要求黨的組織緊密結合自身職責任務編制黨務公開目錄。《條例》對此提出4項要求：一是每個黨的組織都要編制自己的黨務公開目錄，縱向到底、橫向到邊，實現目錄編制工作的全覆蓋。二是黨務公開目錄應當量體裁衣，對照《條例》針對該類黨組織公開的內容和范圍的規定，結合自身職責任務進一步細化，力求明確具體、可操作性。三是中央紀委、中央各部門應當加強對本系統本領域黨務公開目錄編制工作的指導，保證下級黨組織黨務公開目錄編制質量。各級各類黨的組織編制的黨務公開目錄，都應當報上一級組織備案，并按照規定在黨內或者向社會公開，就目錄內容及其執行情況接受監督。四是黨務公開目錄并非一成不變，應當根據制度變革、職責調整、形勢任務發展變化等及時作出動態調整，以保持目錄的適應性、有效性。

黨務公開怎么實施

為了保證黨務公開工作堅持正確方向、依規依法進行、積極穩妥推進，《條例》對領導體制、工作機制、審批程序、方式載體等4個問題作出明確規定。

第一，建立統分結合的黨務公開工作組織領導體制。《條例》第五條就建立統分結合的組織領導體制從兩個層次作出明確規定。一個層次是在領導決策上，要建立健全黨中央統一領導，地方黨委分級負責，各部門各單位各負其責的黨務公開領導體制。另一個層次是在組織實施上，中央辦公廳承擔黨中央黨務公開的具體工作，負責統籌協調和督促指導整個黨務公開工作；地方黨委辦公廳（室）承擔本級黨委黨務公開的具體工作，負責統籌協調和督促指導本地區的黨務公開工作。

第二，建立健全環環相扣的黨務公開工作機制。《條例》第六條要求黨的組織建立7個工作機制，形成完整的黨務公開工作鏈條。一是建立保密審查機制，對擬公開的黨務是否涉密或者含有敏感信息等不宜公開內容進行審查，提出審查意見。二是建立風險評估機制，對黨務公開可能引發的政治安全風險、社會穩定風險等進行研判評估，提出防范預案。三是建立信息發布機制，遵循新聞傳播規律，選擇適宜的信息發布方式和載體，把握好黨務公開工作的時度效。四是建立政策解讀機制，把黨務公開的背景和意義、要點和焦點等問題闡釋明白、解讀清楚。五是建立輿論引導機制，及時發聲、權威發布，有效引導社會輿論，防止誤讀誤導，避免惡意炒作。六是建立輿情分析機制，密切關注輿情發展，做好信息監測反饋，對引發重大輿情的要及時報告。七是建立應急處置機制，及時采取應急處置對策，澄清事實、引導輿論、化解風險。

第三，黨務公開要履行審批程序。《條例》規定，凡列入黨務公開目錄的事項，黨的組織都應當主動將其公開。不過，“主動公開”不等于“自動公開”，所有公開都要履行審批程序，待審批后方可公開。《條例》第十五條規定黨務公開程序包括“提出—審核—審批—實施”4個環節，并明確了每個環節的責任主體和工作要求。在“提出”環節，要求黨的組織有關部門研究提出黨務公開方案，擬訂公開的內容、范圍、時間、方式等。在“審核”環節，要求黨的組織有關部門進行保密審查，并從必要性、準確性等方面進行審核。在“審批”環節，要求黨的組織依照職權對黨務公開方案進行審批，超出職權范圍的必須按程序報批。在“實施”環節，要求黨的組織有關部門按照經批準的方案實施黨務公開。

第四，黨務公開要選擇適當方式。一方面，就黨務信息發布方式而言，《條例》第十六、十七條對此提出3項要求。（1）區分黨內黨外公開采取相應方式。在黨內公開的，一般采取召開會議、制發文件、編發簡報、在局域網發布等方式；向社會公開的，一般采取發布公報、召開新聞發布會、接受采訪，在報刊、廣播、電視、互聯網、新媒體、公開欄發布等方式，優先使用黨報黨刊、電臺電視臺、重點新聞網站等黨的媒體進行發布。（2）建立例行發布制度。中央紀委、黨中央有關工作機關，縣級以上地方黨委、紀委、有關工作機關應當建立和完善黨委新聞發言人制度，逐步建立例行發布制度，及時準確發布重要黨務信息。（3）統籌使用公開載體平臺。黨務公開可以與政務公開、廠務公開、村（居）務公開、公共事業單位辦事公開等方面的載體和平臺實現資源共享的，應當統籌使用，避免重復建設。有條件的黨的組織可以建立統一的黨務信息公開平臺。另一方面，就黨務活動參與方式而言，《條例》第十九條提出了7種參與方式。包括黨員旁聽黨委會議、黨的代表大會代表列席黨委會議、黨內情況通報反映、黨內事務咨詢、重大決策征求意見、重大事項社會公示、重大事項社會聽證。在這7類方式中，建立健全重大事項社會公示和社會聽證制度，這在中央黨內法規中尚屬首次，將社會公示和聽證制度引入黨內，這是一項重大制度創新。

沒有監督追責，就難有切實執行。《條例》第四章就監督追責問題作出專章規定，確立了黨務公開工作報告制度、考核評議制度、督促檢查制度、責任追究制度等4項制度，用監督傳導壓力、用壓力推動落實。

（原載于《保密工作》2018年第1期）