略論泄密案件查處管轄

2017年12月29日，國家保密局發布《泄密案件查處辦法》（國家保密局令2017年第2號，以下簡稱《辦法》），于2018年1月1日起施行。至此，1992年11月印發的《泄密事件查處辦法（試行）》（國保〔1992〕58號，以下簡稱《試行辦法》）完成了其歷史使命。《辦法》的修訂出臺，吸收了全國保密系統和各相關中央國家機關多年工作的經驗智慧，對于規范和加強泄密案件查處工作，全面提升保密依法行政水平具有重要意義。為深入學習貫徹《辦法》精神，更好地了解和掌握《辦法》的主要內容，本刊特別邀請國家保密局相關部門文件起草人員，對《辦法》進行要點解讀。

《試行辦法》規定，各級保密工作部門和保密工作機構負責本行政區或本機關單位的泄密事件查處工作，明確了國家、省級保密行政管理部門以及中央、國家機關各部門的保密工作機構組織或者參與查處泄密事件的范圍。

從近年來泄密案件查處實踐來看，原有的案件管轄制度存在以下問題：一是未充分明確地域管轄和層級管轄基本制度，二是管轄的范圍與當前實際要求不相適應，三是保密行政管理部門和機關單位保密工作機構的管轄權限劃分不明確。新修訂《辦法》對這些問題作出重大修改，形成了一整套更為科學合理的管轄制度。《辦法》不僅明確了保密行政管理部門在案件查處中的主導作用，對國家和省級保密行政管理部門的管轄權限進行了劃分，還確立了由地域管轄、層級管轄、指定管轄、移送管轄、管轄異議等組成的完整管轄體系。

保密行政管理部門之間管轄權限的劃分

一、基本管轄制度

地域管轄。地域管轄，是指同級保密行政管理部門之間對泄密案件調查的權限分工。《辦法》第十一條確立了泄密案件由泄密行為發生地縣級以上保密行政管理部門管轄的原則，同時規定“由有關機關、單位所在地或者案件當事人居住地保密行政管理部門管轄更便于查處工作開展的，可以由有關機關、單位所在地或者案件當事人居住地保密行政管理部門管轄”。《辦法》如此規定，主要基于平衡和明確保密行政管理部門泄密案件調查權分工的考慮，同時更靈活地體現了便利工作的原則，當地保密行政管理部門對管轄區域內的機關單位及責任人員等情況較為了解，更便于開展工作。

層級管轄。層級管轄，是指上下級保密行政管理部門之間對泄密案件調查的權限分工。《辦法》第十二、十三條明確了國家和省級保密行政管理部門的管轄權限。國家保密行政管理部門管轄范圍為：中央和國家機關發生的；涉及多個省（自治區、直轄市）的；全國范圍內重大、復雜案件。省（自治區、直轄市）保密行政管理部門管轄范圍為：省級機關及省（自治區、直轄市）直屬機關發生的；涉及本行政區域內多個市（地、州、盟）或者部門的；中央和國家機關設在省（自治區、直轄市）的直屬機構發生的；本轄區內重大、復雜案件。在實踐中，層級管轄是在確定泄密案件調查主體分工時必須解決的核心問題。由于各市（地、州、盟）及以下保密行政管理部門泄密案件查處力量存在較大差異，《辦法》未對其管轄權限進行明確規定，實踐中可由省（自治區、直轄市）保密行政管理部門根據實際統籌協調。

二、特殊管轄制度

指定管轄制度。指定管轄，是指出現不能依照《辦法》規定確定管轄的情形時，上級保密行政管理部門根據案件具體情況來靈活認定管轄權具體歸屬的制度。《辦法》第十五條確立的指定管轄制度分為3種情況：一是上級保密行政管理部門主動指定管轄，這主要針對重大、復雜的泄密案件。二是具有管轄權的保密行政管理部門由于特殊原因不能調查或者組織、督促查處的，即存在行使管轄權的客觀障礙時，報請上一級保密行政管理部門指定管轄。三是同級保密行政管理部門之間因管轄權發生爭議的，應當本著有利于開展查處工作的原則協商解決，必要時報請共同的上級保密行政管理部門指定管轄。

管轄移送制度。《辦法》第十六條規定了保密行政管理部門在不具有管轄權時的移送制度。主要內容包括：一是明確移送時限和對象。保密行政管理部門發現案件不屬于本部門管轄的，應在自發現之日起7個工作日內移送具有管轄權的保密行政管理部門或者其他部門。需要注意的是，起算點是發現之日，而非案件查處開始之日；時限是7個工作日，而非自然日。二是明確禁止再次移送。《辦法》規定，接受移送的保密行政管理部門如對管轄權存在異議，應當報請上一級保密行政管理部門指定管轄，禁止接受移送的保密行政管理部門再次自行移送管轄。需要注意的是，只能向“上一級”保密行政管理部門申請指定管轄，而非所有“上級”保密行政管理部門。

保密行政管理部門與機關單位之間管轄權限劃分

一、機關單位作為案件查處主體

根據保密法及其實施條例相關規定，機關單位具有查處涉嫌泄密案件的法定權限。《辦法》的制定出臺，并沒有否認機關單位作為泄密案件查處主體的身份，也沒有否認其對泄密案件進行查處的權力。第一，《辦法》主要是規范保密行政管理部門自身泄密案件查處的權限、程序和標準，推進保密行政管理部門依法行政。第二，機關單位發現國家秘密已經泄露或者可能泄露的，應當根據保密法實施條例的規定，立即向保密行政管理部門報告。第三，根據《辦法》規定，有關機關單位應當在保密行政管理部門的組織、督促、指導下，對泄密案件進行查處，并采取相應整改補救措施。機關單位具有查處泄密案件的權力，其查處工作應當符合《辦法》的要求，并接受保密行政管理部門的指導和監督。

二、機關單位對泄密案件與違規案件的不同處理

對泄密案件的處理。根據保密法實施條例的規定，機關單位發現國家秘密已經泄露或者可能泄露的，應當立即采取補救措施，并向同級保密行政管理部門和上級主管部門報告。具有管轄權的保密行政管理部門接到報告后，應當在酌定是否報請啟動相應應急預案的同時，根據有關線索情況進行受理和初查，并根據案件實際決定由保密行政管理部門直接調查或者是組織、督促、指導機關單位進行調查處理。決定由機關單位進行查處的，保密行政管理部門應當積極指導其按照《辦法》要求完成泄密案件查處工作，查清事實，依法依紀對有關責任人員進行處理，并采取有效整改補救措施。

對違規案件的處理。根據保密法及其實施條例的規定，發生違規案件，也需要依法給予處分。為規范對違規案件的處理，確保查處工作嚴格、規范、公正，《辦法》第六十一條規定，機關、單位工作人員實施保密法第四十八條規定的其他違法行為，保密行政管理部門可以參照本辦法調查或者組織、督促機關、單位調查處理。

三、中央和國家機關設在地方直屬機構的管轄

實踐中，有些中央和國家機關系統內發生的泄密案件較為敏感，或者由于某些特殊原因，不宜由地方保密行政管理部門查處的，根據《辦法》第十四條規定，可以由該中央和國家機關向國家保密行政管理部門提交書面材料說明理由，由國家保密行政管理部門決定。這一規定具有以下5層含義：第一，提請主體僅限于中央和國家機關；第二，提請范圍僅限于在本系統內；第三，提請條件僅限于發生案件的有關單位情況特殊，不宜由地方保密行政管理部門查處；第四，提請程序必須提交書面材料并說明理由，不能口頭提出異議，也不能不說明理由；第五，國家保密行政管理部門對此具有最終決定權。

互聯網泄密案件的管轄

當前，互聯網泄密案件多發易發，互聯網泄密案件地域跨度較大，導致具體確定案件管轄難度較大。根據《辦法》規定，泄密案件由泄密行為發生地縣級以上保密行政管理部門管轄，但互聯網泄密案件的泄密行為發生地往往難以確定。

2014年5月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合制定下發的《關于辦理網絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》規定，網絡犯罪案件的犯罪地包括用于實施犯罪行為的網站服務器所在地，網絡接入地，網站建立者、管理者所在地等。參照這一規定，互聯網泄密案件一般由網站注冊地保密行政管理部門管轄為宜。

實踐中，還經常發生網站僅僅作為信息發布平臺，違規在網站發布涉密信息的責任人員并不在網站注冊地，流動性較大的情況。此種情況下，應當根據《辦法》第十一條的規定，由案件當事人居住地保密行政管理部門管轄為宜。同時，網站注冊地保密行政管理部門應當予以積極協助，盡力查明在網站發布信息的有關責任人員的基本情況，并通報案件當事人居住地保密行政管理部門予以查處。

（原載于《保密工作》2018年第3期）