貫徹軍民融合發展戰略保密資質（格）怎么發揮作用

黨的十八大以來，黨中央把軍民融合發展上升為國家戰略，提出了一系列戰略性論斷，為推進軍民融合發展指明了方向。保密工作對于軍民融合發展戰略的貫徹實施影響重大，保密部門要自覺地按照這一戰略去思考和行動，特別是要建設和運用好保密資質（格）管理這一重要制度，深入推進改革，確保國家秘密安全，保障軍民融合順利推進。本文重點關注保密資質（格）在軍民融合發展戰略貫徹實施中的作用以及如何深入推進改革等問題。

保密資質（格）是民參軍的“安全閥”

軍民融合的核心是資源配置，要義是破除軍民二元分離結構，目的是建立一個開放體系，使軍地優質資源優化整合，最終實現“融入體系、改造體系、重塑體系、催生新型能力”。軍民融合最主要的內容之一，是打通軍民二者之間的障礙，使企業等市場主體能夠參與涉軍事務，即民參軍。但民參軍絕不意味著把軍事涉密領域完全放開或者降低保密標準，無論軍民融合如何“拆壁壘、破堅冰、去門檻”，都必須在確保國家秘密安全的基礎上推進，保密的基本要求必須堅持，保密的底線必須堅守。保密與放開關系的實質是安全和發展的關系，但當兩者出現沖突時，前者甚至優先于后者。為此，需要為民參軍設置一道“安全閥”，把好軍民融合的“入口關”，將不具備保密能力或者存在失泄密風險的企業過濾出去，從而做到既確保國家秘密安全，又不影響民參軍推進。保密資質（格）制度就是這道“安全閥”。

之所以把保密資質（格）制度作為“安全閥”，主要在于保密資質（格）的本質是行政許可。行政許可是國家行政機關的一種管理手段，具有控制危險、配置資源以及證明或者提供某種信譽、信息的功能。與其他行政管理手段相比，主要具有3個特點和優勢：一是屬于事先審查，可以防患于未然；二是面向所有市場主體，規則基本公開，相對公平、公正、公開，可以促進競爭，也有利于資源配置；三是屬于資格，并非一事一議，既提高效率，又可以減輕企業負擔和節約行政成本。

保密資質（格）制度這道“安全閥”對于民參軍的順利推進影響重大，應給予高度重視。“安全閥”過緊會限制市場主體進入，阻礙民參軍進程；過松則會形成泄密風險，給國家安全造成損害。

保密資質（格）管理的主要情況及主要成效

根據保密法及其實施條例，國家保密行政管理部門設定實施或者牽頭實施了3項保密資質（格），分別是國家秘密載體印制資質認定，涉密信息系統集成資質認定和武器裝備科研生產單位保密資格認定。在國家行政審批制度改革過程中，2014年國務院辦公廳印發《關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》，將3項保密資質（格）確定為行政許可事項并對外正式公布。其中武器裝備科研生產保密資格被認定為聯合審批事項，國家保密局為牽頭部門。

近年來，各類保密資質（格）認定和管理工作，特別是軍工保密資格認定工作，堅決貫徹落實黨中央決策部署，按照國務院行政審批“放管服”改革要求，不斷優化體制機制，完善政策標準，強化監督管理，優化準入條件、降低制度性交易成本，為軍民融合取得實質性進展和階段性成果作出了重要貢獻。

1.民營軍工保密資格單位數量有顯著提升。據有關部門的統計數字，截至2017年4月，全國取得軍工保密資格的企事業單位中，非公有制單位占比已經超過1/2，保密資格認定工作在軍民融合發展中的作用日益彰顯。而在涉密信息系統集成和國家秘密載體印制資質單位中，非公有制企業占比應該會更高。

2.資質（格）單位的保密管理上了一個大臺階。例如，經過多輪武器裝備科研生產單位審查認證，各軍工保密資格單位對保密工作的重視程度顯著提高，保密機構隊伍建設得到加強，保密管理能力和水平大幅提升。

3.“放管服”改革深入推進。按照國務院審改辦工作要求和《行政許可標準化指引》，保密部門簡政放權，取消10余項中介服務事項，簡化審批流程，減少證明性材料，提高審批效率，體現了依法行政和方便行政相對人的原則，取得了明顯成效。同時，還公開了申請書、申請等級建議表、事項變更報告等10余項常用文本和錯誤示例，制定了《服務規范》《書面審查細則》等內部制度規范，公布了咨詢投訴電話，落實受理單、辦理時限承諾制度，申請渠道空前通暢，申請辦理時間大大縮短，工作效率和服務質量明顯提高。

保密資質（格）制度亟須改革

隨著軍民融合戰略的深入推進，保密資質（格）制度也暴露出一系列問題，特別是與推動軍民融合深度發展、構建軍民一體化的國家戰略體系和能力的工作要求相比，還存在一定差距。主要表現在：

1.涉軍采購對企業保密資質（格）過度要求，阻礙民參軍順利推進。在涉軍采購過程中，有的采購單位提出過度要求，對本不涉及國家秘密，或僅背景、用途涉密的軍品科研生產項目，仍然要求投標單位具有保密資質（格）；對涉密程度不高的分包合同，卻因為總包合同涉密程度高，仍然要求投標單位具有高級別保密資質（格），使得不少企業被排除在外，違背了軍民融合的基本精神，也為民參軍制造了障礙。此類現象在不少政府部門的采購中同樣存在，限制了不具備保密資質（格）的企業參與競爭，也損害了政府采購的公平、公正。

2.保密資質（格）類別互不通用，重復審查降低效率、增加負擔。國務院辦公廳公示的保密資質（格）有3個，但涉密信息系統集成、國家秘密載體印制資質又分別有9個資質類別（系統集成、軟件開發、綜合布線、安防監控、屏蔽室建設、系統咨詢、工程監理、運行維護、數據恢復）和4個資質類別（涉密文件資料印制、統一考試試卷印制、涉密防偽票據證書印制、涉密光電磁介質印制含檔案數字化加工）。雖然保密資質（格）主要是對企業保密能力的審查認可，但按照現行規定，上述資質類別之間并不通用。例如，某企業獲得了武器裝備科研生產保密資格，卻并不意味著其可以承接涉密信息系統集成業務；具有了涉密信息系統集成（系統集成）資質，也并不意味著其可以從事涉密信息系統集成（軟件開發）業務。企業為了開展不同涉密業務，就必須申請多個保密資質（格）或者資質類別，保密行政管理部門也需要重復進行審查，既降低了效率，也增加了企業負擔，推高了制度性交易成本，浪費了行政資源。

3.保密資質（格）管理在不少領域缺位，安全風險突出。隨著軍民融合戰略的深入推進，軍民融合將由最初的科研生產、軍隊保障、人才培養、國防動員等重點領域，拓展到海洋、太空、網絡空間等更為寬廣的新興領域，現有的3個保密資質（格）已經遠不能滿足這一進程的要求。例如，近年來隨著軍民融合的深入推進，在軍事設施建設、涉軍中介服務等領域，已經有不少社會企業承接涉密項目，接觸和知悉涉密信息。但對這些企業，并沒有相應的保密資質（格）和保密標準，盡管采購單位與承擔涉密項目的企業也簽訂了保密協議，明確了保密義務，不少企業仍然缺少基本的保密意識、常識和保密管理能力，不具備安全保密技術防護能力，保密管理漏洞隱患十分突出。

4.資質（格）單位涉密人員管理存在隱患。對資質（格）單位涉密人員的上崗前審查、確定，出國備案管理，以及離崗后的脫密期管理，均在一定程度上具有公權力的性質，但按照現行規定，卻都由不掌握行政資源的資質（格）單位負責。不少單位反映，實施起來困難重重。并且，隨著軍民融合的深入推進，大量民營企業進入涉軍服務領域。與國有企業相比，民營企業的人員流動性大、背景相對復雜，民營企業對人員管理手段又比較單一，既無政紀管理手段，黨紀管理也相對弱化，對這些企業涉密人員的管理難度就更大。

面對上述問題，亟須予以高度重視，解放思想，破除部門利益，打破各種壁壘，深入推進保密資質（格）改革。

改革基本原則

保密資質（格）改革是一項系統工程，需要很多措施配套，又涉及大量、各類的政府部門。為確保改革的順利推進，在改革過程中應當堅持如下原則。

1.堅持黨的領導。黨的領導是做好保密工作最大的政治優勢和組織優勢。只有在黨的領導下，才能制定出臺符合實際、科學有效的政策法規，才能統籌黨政軍民學以及各部門各領域。在保密資質（格）改革過程中，必須堅持和完善黨對保密工作統一領導的體制機制，充分發揮黨總攬全局、統籌謀劃、協調各方的作用。

2.加強頂層設計。保密資質（格）制度涉及面廣，在環節上，與涉密采購、涉密人員管理等制度均相互銜接、關系密切；在領域上，涉及武器裝備科研生產、涉密工程建設、中介機構服務等各個領域。保密資質（格）制度改革必須先做好頂層設計，規劃好基本框架，從而避免出現制度銜接問題，也避免制度出臺后不斷打補丁反復修補的情況。

3.深入貫徹“放管服”要求。“放”的方面，要從提高效率、節約成本出發，實現保密資質（格）類別的融合互通，聚焦保密能力，避免重復審查，與保密能力無關的事項不審；“管”的方面，要從維護國家安全和利益出發，有保密審查需要的事項必審，將存在保密管理空白的領域管住，并進一步嚴格保密標準要求，確保國家秘密安全；“服”的方面，要積極做好政府信息公開，加強對企業的指導和培訓，完善與企業相關的保密配套措施。

改革的具體舉措

1.規范涉軍采購。軍民融合發展的驅動力，既來自于政府治理，也來自于市場推動和科技引領。要優化軍民融合市場環境，將一些與國防安全和國家秘密無關的涉軍采購，盡可能地面向市場和社會招標。《國務院辦公廳關于推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》明確規定，“規范武器裝備科研生產定密和招投標工作，凡不屬于國家秘密事項的，不再納入保密資格認定等行政許可范圍；凡不需要承制單位具有保密資格的武器裝備科研生產項目，不得將保密資格作為招投標條件”。筆者認為，應當將這一原則擴展至其他涉軍采購乃至全部涉密采購，制定統一的涉密采購管理辦法。

2.制定通用的保密審查認定標準。針對保密資質（格）類別互不通用的情況，可以將一些類別合并，既提高效率，又減輕企業負擔、節約行政資源。同時，在申請條件中，減少甚至取消對業務能力方面的限制，聚焦對保密能力的審查，將對業務能力的考察責任留給采購方。為此，要制定適用于各個領域的更加嚴格的保密審查認證標準，提高標準的系統性，避免出現木桶效應；細化標準內容，提高可操作性，減少審查人員的自由裁量權。

3.加強對資質（格）企業涉密人員的管理。涉密人員是資質（格）單位最重要的保密管理要素，也是加強對資質（格）企業保密管理最重要的抓手，出臺統一的管理辦法。對涉密人員的上崗前審查、確定和出境備案等，應改由政府部門牽頭負責，明確歸口責任，至少應當建立資質（格）單位涉密人員的數據庫，實行統一管理。

4.強化事中事后監管和處理措施。針對申請單位“重審查、輕管理”和取得保密資質（格）后管理滑坡的情況，要完善復查、年度自檢、事項報告等監管手段，嚴格執行“雙隨機”抽查，采取交叉檢查、“飛行檢查”等方式，強化注銷、暫停、撤銷保密資質（格）等違規懲處措施，推動檢查結果、行政處罰等監管信息與其他政府部門的統一歸集和相互共享，形成和完善事中事后監管體系。

（原載于《保密工作》2018年第7期）